De Project Syndicate, par u Yongding – Lorsque la croissance du PIB chinois est inférieure à l’objectif, les gouvernements successifs se sont appuyés sur le même outil : les dépenses publiques en investissements dans les infrastructures pour stimuler l’économie. Mais le succès de la relance budgétaire nécessite de bien définir les détails de la mise en œuvre.
Deux défis se dégagent. Le premier est le financement. Alors que les décideurs politiques chinois s’appuient sur les dépenses budgétaires pour atteindre l’objectif officiel de croissance, ils s’inquiètent de l’augmentation du ratio d’endettement du gouvernement central et de l’aléa moral au niveau des gouvernements locaux. Compte tenu de cela, ils sont réticents à financer les investissements d’infrastructure par le biais du budget public général.
Au lieu de cela, les autorités utilisent d’autres « fonds budgétés », y compris des obligations à usage spécial (SPB) des collectivités locales et les revenus de la vente de droits fonciers. Ce financement est complété par des « fonds auto-levés », obtenus principalement par l’émission d’obligations municipales, des prêts bancaires et des entreprises publiques.
Une caractéristique frappante de la structure de financement est que plus une source est chère, plus sa part dans le financement total est importante. Ainsi, le budget public général – qui ne coûte rien, du point de vue des investisseurs – représente une petite part. Selon mes estimations, en 2021, cette part était de 10,2%, la contribution de l’État n’étant que de 0,1%. Les fonds provenant de la vente d’obligations municipales – qui sont beaucoup plus chères – représentaient plus de 30% du financement total des infrastructures.
En s’appuyant sur les fonds levés sur le marché des capitaux et les banques commerciales, la Chine rend ses investissements dans les infrastructures beaucoup plus coûteux que nécessaire. Et bien que l’approche choisie par la Chine protège le ratio déficit/PIB du gouvernement central, elle pèse lourdement sur les budgets des gouvernements locaux, en particulier parce que les investissements dans les infrastructures sont généralement non rentables et incapables de générer d’importants flux de trésorerie.
Mais la position budgétaire du gouvernement central chinois est bien plus solide que celle des gouvernements locaux. En fait, le gouvernement central a toujours enregistré un excédent budgétaire, qui s’est élevé à un confortable 5,1% du PIB en 2021. Pendant ce temps, les gouvernements locaux, pris ensemble, ont enregistré un déficit budgétaire de 9,1% du PIB.
Ce schéma de base reste valable même si l’on tient compte des transferts fiscaux aux collectivités locales. Si le transfert de la charge du financement des investissements dans les infrastructures aux gouvernements locaux décourage l’aléa moral, les coûts élevés, la complexité et le manque de transparence de la structure de financement actuelle font que les dettes des gouvernements locaux atteignent des niveaux insoutenables – et le gouvernement central finira par payer un prix élevé .
Le deuxième obstacle majeur à la mise en œuvre efficace d’une politique budgétaire expansionniste en Chine réside dans l’inflexibilité des SPB des collectivités locales. Lors de leur introduction, les SPB ont été salués comme un moyen transparent de financer les investissements dans les infrastructures. Et parce qu’ils sont relativement bon marché, du moins par rapport aux fonds auto-levés, les gouvernements locaux les ont adoptés.
Mais, craignant que les gouvernements locaux ne gèrent mal les SPB, le gouvernement central a imposé des réglementations strictes sur leur émission et leur utilisation. Pour commencer, les gouvernements locaux ne peuvent pas émettre directement les SPB.
Au lieu de cela, ils doivent rendre compte de leurs projets d’infrastructure et de leurs budgets aux gouvernements provinciaux, qui sélectionnent ensuite les propositions à présenter au gouvernement central. Une fois que le gouvernement central a approuvé un projet, le gouvernement provincial émet des SPB et alloue les fonds collectés à l’administration de niveau inférieur concernée.
Au moment où les fonds sont versés au gouvernement local concerné, cependant, ils pourraient ne plus correspondre aux besoins du projet, et ni le gouvernement local ni les entreprises responsables de la construction ne peuvent faire grand-chose pour remédier à l’inadéquation. Lever des fonds sur le marché pour combler le vide n’est généralement pas autorisé.
Renforçant la rigidité du cadre actuel, les fonds alloués doivent être utilisés l’ année même de l’émission des SPB – un exploit impossible dans de nombreux cas. Et les SPB doivent être remboursés sur les revenus générés par les projets qu’ils ont financés. En raison de ce manque de flexibilité, une part importante des fonds collectés via les SPB n’a pas été dépensée ces dernières années.
La Chine a raison de répondre à une croissance inférieure à l’objectif par une expansion budgétaire (et monétaire). Mais décider de l’orientation de la politique n’est que la première étape. Laissant de côté les contraintes dures non économiques telles que la politique zéro COVID, la Chine doit également renforcer la mise en œuvre, en s’attaquant aux déséquilibres et contraintes de financement.
En particulier, le gouvernement central devrait envisager de financer lui-même une plus grande part des investissements dans les infrastructures, par le biais du budget public général et de l’émission d’obligations publiques, ainsi que d’assouplir les règles du SPB.
Yu Yongding, ancien président de la Société chinoise d’économie mondiale et directeur de l’Institut d’économie et de politique mondiales de l’Académie chinoise des sciences sociales, a siégé au Comité de politique monétaire de la Banque populaire de Chine de 2004 à 2006.
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