Angela Huyue Zhang – En août 2019, dans un contexte d’escalade de la guerre commerciale avec la Chine, le président américain de l’époque, Donald Trump, a publié une série de tweets exhortant les entreprises américaines à « chercher immédiatement des alternatives à la Chine » et à rapatrier leur production aux États-Unis. Cette demande a fait chuter les marchés boursiers et a alarmé les entreprises américaines exposées à la Chine.
Même si Trump a finalement assoupli sa position, la menace a souligné une réalité inquiétante à laquelle le monde doit faire face maintenant qu’il revient à la Maison Blanche : le président a le pouvoir de rompre les liens avec la deuxième plus grande économie du monde, et peut le faire sur un coup de tête.
Avec la victoire éclatante de Trump sur Kamala Harris, le spectre de son approche diplomatique impulsive et autoritaire plane. Si l’on en croit ses actions passées, les entreprises américaines pourraient bientôt se préparer à une nouvelle série de manœuvres erratiques et risquées – voire pire – contre la Chine.
La Constitution américaine délègue l’autorité en matière de relations étrangères au président et au Congrès, une structure conçue pour tempérer le pouvoir discrétionnaire de l’exécutif par le contrôle du législatif. Mais cet équilibre a radicalement changé ces dernières décennies. La politique étrangère est désormais largement concentrée entre les mains de l’exécutif et échappe largement à tout contrôle, une tendance que les politologues attribuent à la montée de la partisanerie et au déclin de l’expertise du Congrès. De plus, les deux partis privilégiant une ligne dure envers la Chine, Trump aura encore plus de liberté pour s’en prendre violemment au pays.
Parallèlement, la « sécurité nationale » s’est révélée remarquablement souple, s’étendant bien au-delà des préoccupations traditionnelles telles que la défense du territoire et la cybersécurité. Elle couvre désormais tout, des flux de données transfrontaliers et des vulnérabilités des chaînes d’approvisionnement à la protection des industries jugées trop critiques pour être dominées par des concurrents étrangers.
Cette définition élargie a permis des actions présidentielles inimaginables il y a seulement dix ans. Prenons quelques-unes des mesures prises par Trump et son successeur, Joe Biden :
- les sanctions contre Huawei et ZTE ;
- l’interdiction de TikTok ;
- le blocage des investissements chinois dans une application de rencontre ;
- le lancement de la controversée « Initiative Chine » qui ciblait de manière disproportionnée les scientifiques chinois travaillant aux États-Unis ;
- l’imposition d’un embargo sur les semi-conducteurs à la Chine ;
- la restriction des investissements américains dans l’intelligence artificielle et les ordinateurs quantiques chinois ;
- et, plus récemment, l’imposition de droits de douane de 100% sur les véhicules électriques et les batteries chinois.
Nombre de ces politiques agressives ne devraient être mises en œuvre qu’en cas d’urgence. Mais la notion d’« urgence » s’est également considérablement élargie et inclut désormais la lutte contre l’essor de la Chine. Et lorsque Trump prendra ses fonctions en 2025, la capacité et la volonté du pouvoir exécutif à déclarer l’« état d’urgence » et à imposer des mesures extraordinaires sous couvert de « sécurité nationale » pourraient considérablement augmenter.
Si les tribunaux américains ont le pouvoir de contrôler les pouvoirs présidentiels – comme ils l’ont fait pour bloquer les tentatives de Trump d’interdire TikTok et WeChat –, leur contrôle sur la politique étrangère est limité. Sur les questions de sécurité nationale, en particulier, les tribunaux fédéraux ont toujours fait preuve d’une grande déférence – d’autant plus lorsque le Congrès et le président sont d’accord. L’adoption récente de la loi TikTok illustre la rapidité avec laquelle le Congrès peut restaurer le pouvoir exécutif après qu’une décision judiciaire l’a restreint. De ce fait, TikTok et d’autres entreprises chinoises sont constamment confrontées à une hostilité renouvelée de la part de l’exécutif, tel un jeu de la taupe sans fin.
Ironiquement, cette concentration du pouvoir au sein de la présidence américaine reflète le modèle de gouvernance chinois, si vivement critiqué par les dirigeants américains. Comme je le montre dans mon livre, High Wire: How China Regulates Big Tech and Governs Its Economy, la consolidation du pouvoir politique en Chine au cours de la dernière décennie a souvent conduit à des revirements politiques radicaux qui sapent la confiance des investisseurs et freinent l’entrepreneuriat. Les récents faux pas du gouvernement chinois – de la mauvaise gestion de la pandémie de COVID-19 aux mesures de répression contre les secteurs technologique et immobilier, et désormais à la lenteur de la réponse aux risques croissants de déflation – devraient servir d’avertissement.
Les États-Unis commencent également à ressentir les conséquences imprévues de leur propre attitude hostile envers la Chine. L’Initiative Chine a provoqué un exode de scientifiques chinois talentueux, dont beaucoup sont rentrés chez eux. Parallèlement, l’efficacité des sanctions américaines sévères et des contrôles à l’exportation s’amenuise. Huawei, initialement en difficulté face à ces mesures, s’est récemment renforcée, portée par le soutien de l’État et une ferme détermination à atteindre l’autosuffisance. Dans leurs efforts pour contenir la Chine, les États-Unis risquent de se créer un rival plus résilient, renforcé par les pressions mêmes visant à le réprimer.
Mais au lieu de réévaluer l’efficacité de leurs tactiques intransigeantes, les agences américaines redoublent d’efforts en matière de sanctions et de restrictions. Même la tristement célèbre Initiative Chine, bien qu’abandonnée, persiste sous une forme à peine dissimulée .
Jusqu’à présent, une grande partie du débat sur la rivalité sino-américaine a présenté l’essor de la Chine comme le principal catalyseur des changements de politique américaine. Mais cela oublie un point crucial : le conflit trouve également son origine dans un déficit démocratique dans la politique étrangère américaine. Si les États-Unis adoptent des mesures de plus en plus extrêmes pour contenir la Chine, comme ils le feront probablement sous la deuxième administration Trump, ils risquent de creuser ce déficit et de se définir par ce à quoi ils s’opposent.
Angela Huyue Zhang, professeure de droit à l’Université de Californie du Sud, est l’auteur de High Wire : How China Regulates Big Tech and Governs Its Economy (Oxford University Press, 2024) et Chinese Antitrust Exceptionalism : How the Rise of China Challenges Global Regulation (Oxford University Press, 2021).
Droits d’auteur : Project Syndicate, 2024.
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