De Project Syndicate, par Zhang Jun – En janvier dernier, le gouvernement chinois prévoyait que l’économie du pays – qui, à l’époque, connaissait un fort rebond après le ralentissement initial de la pandémie – augmenterait de 5,5 % en 2022.

Mais au deuxième trimestre, malheureusement, la propagation rapide de la variante Omicron du COVID-19 avait contraint le gouvernement à mettre en œuvre des mesures de confinement d’urgence dans ses villes les plus dynamiques sur le plan économique, notamment Pékin, Guangzhou, Shanghai et Shenzhen.

Le confinement de deux mois à Shanghai, en particulier, a porté un coup dévastateur à la croissance, car l’ensemble du delta du Yangtsé a été effectivement isolé de l’économie mondiale. Elle a également ébranlé la confiance des entreprises et des investisseurs.

Même s’ils ont toujours confiance dans les perspectives à long terme de l’économie chinoise, trop d’entrepreneurs et d’investisseurs – étrangers et chinois – sont devenus plus prudents que jamais pour y faire des affaires, du moins à court terme. Les effets de ce changement ne manqueront pas de persister, même après que les activités économiques – qui ne se sont pas redressées plus de trois mois après la levée du confinement – soient revenues à leur niveau antérieur.

Il semble que ce qui est arrivé à l’économie depuis mars était évitable. Le fait est que, bien qu’elle n’ait été poursuivie que dans une mesure limitée, l’innovation politique au niveau local a aidé Shanghai à minimiser l’impact économique de la pandémie au cours des deux années précédant le confinement de mars 2022.

Compte tenu de cela, il est raisonnable d’examiner le rôle que cette innovation pourrait jouer dans l’atténuation des dommages causés à l’environnement des entreprises et des investissements par les mesures de confinement de la pandémie.

L’innovation au niveau local n’est pas incompatible avec la mise en œuvre du cadre politique national COVID-19 ; au contraire, le fait de ne pas adapter les politiques aux conditions locales peut affaiblir leur impact.

Pourtant, jusqu’à présent, la plupart des gouvernements locaux n’ont pas adopté d’approches innovantes pour mettre en œuvre des politiques liées à la pandémie et, dans de nombreux cas, ils ont mis en œuvre ces politiques de manière beaucoup plus agressive que nécessaire. En effet, les responsables locaux craignent les conséquences d’un échec, qui pourraient inclure la perte de leur emploi.

Il y a bien sûr de bonnes raisons de tenir les responsables gouvernementaux responsables de leurs décisions, et la Chine a depuis longtemps mis en place des mécanismes pour le faire. Mais l’accent mis sur la responsabilité en Chine s’est récemment déplacé du côté de la punition des actes répréhensibles sans inciter les fonctionnaires à faire ce qu’il faut.

Et un tel changement a évidemment été renforcé avec l’élargissement du mandat des gouvernements locaux pour inclure des impératifs critiques comme la gestion des risques financiers et la réduction de la pollution. En ce qui concerne le COVID-19, cela a contribué à garantir que les réponses répondent partout à un niveau élevé.

Mais le manque de volonté des gouvernements locaux d’innover en matière de politiques entraîne des coûts économiques importants. Les mettre en évidence pourrait bien être l’effet le plus conséquent des récents confinements en Chine.

Depuis avril, après avoir reconnu l’énorme coût économique imposé par sa politique de lutte contre la pandémie, le gouvernement central a introduit une série de politiques visant à assouplir les contraintes financières des micro, petites et moyennes entreprises qui ont été touchées par le COVID-19 et des mesures de confinement, et il s’est efforcé de rétablir l’approvisionnement dans des secteurs spécifiques, notamment l’automobile, l’électronique et les transports.

Mais les gouvernements locaux appliquent toujours des politiques strictes de contrôle de la mobilité, ce qui entrave bien sûr les activités économiques transfrontalières – cruciales pour la reprise de l’ensemble de l’économie – bien que le gouvernement central leur ait demandé à plusieurs reprises de ne pas le faire. Les responsables préfèrent sacrifier les performances économiques à court terme plutôt que de risquer leurs positions.

Cela représente un changement notable par rapport au passé. Depuis que Deng Xiaoping a lancé son programme de « réforme et d’ouverture » ​​en 1978, la Chine a généralement réussi à trouver un équilibre dynamique entre la responsabilité des gouvernements locaux et l’innovation politique locale, maximisant ainsi les avantages et minimisant les coûts des deux.

Les gouvernements locaux ont longtemps été une source majeure d’innovation politique en Chine. Alors que le gouvernement central a élaboré la principale feuille de route politique, les gouvernements locaux ont été encouragés et inspirés à poursuivre l’innovation, l’expérimentation et l’adaptation des politiques.

Parce que les gouvernements locaux ont été habilités à adapter les politiques et les programmes à leur contexte, les chocs politiques sont devenus moins probables. Cela a contrebalancé les lacunes des institutions formelles chinoises et apaisé les préoccupations du secteur privé concernant la protection des droits de propriété, l’accès aux marchés et les infrastructures, contribuant ainsi à stimuler le dynamisme à tous les niveaux de l’économie. L’innovation politique au niveau local a donc joué un rôle essentiel dans le « miracle économique » chinois.

Ces dernières années, cependant, ces innovations locales sont devenues de plus en plus rares. Cela s’explique en partie par le fait que les responsables locaux craignent les conséquences politiques et que la campagne anti-corruption renforcée du gouvernement central a exacerbé leur anxiété. Mais le changement de comportement des gouvernements locaux peut également refléter des changements dans leurs principales incitations, causés par les efforts apparents de la Chine pour s’éloigner du système décentralisé du passé.

Ce changement aura des implications considérables pour le développement économique de la Chine. À moins que la Chine ne s’engage à poursuivre des réformes structurelles globales et à construire un système de marché plus complet, s’éloigner du système régional décentralisé du passé exposera les failles de son système économique. Ces défauts – que la concurrence entre collectivités locales dans le cadre d’un système régional décentralisé a au moins partiellement atténués – deviendront des obstacles au dynamisme économique et à une croissance soutenue.

Zhang Jun, doyen de la faculté d’économie de l’université de Fudan, est directeur du China Center for Economic Studies, un groupe de réflexion basé à Shanghai.

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