La Chine élabore ses plans, l’Amérique réagit
Stephen S. Roach – Les dirigeants chinois s’attellent à la finalisation du 15ème plan quinquennal du pays. Pendant ce temps, depuis le début de son second mandat, le président américain Donald Trump a émis un nombre record de 205 décrets présidentiels et n’a promulgué qu’une poignée de lois. Le contraste est frappant : tandis que la Chine dispose d’un processus de planification stratégique, l’Amérique n’a ni plan ni stratégie.
L’exercice de planification est un pilier fondamental de la République populaire de Chine. Le premier plan s’est déroulé de 1953 à 1957 et a été fortement influencé par les relations post-révolutionnaires entre Mao Zedong et Joseph Staline. Au fil des années, les plans se sont complexifiés, tout comme le processus de préparation.
La Commission d’État à la planification, qui fixait des objectifs industriels de type soviétique au début des années 1950, a finalement été remplacée par la Commission nationale du développement et de la réforme. Outre le respect des directives du Parti communiste chinois et la mise à profit de l’expertise des ministères composant le Conseil d’État, la Commission nationale du développement et de la réforme (CNDR) consulte des universitaires et des chefs d’entreprise externes. Le processus de planification en Chine est long : dès que l’Assemblée nationale populaire approuve un plan quinquennal, l’élaboration du suivant commence.
Les plans quinquennaux chinois sont loin d’être parfaits. Les quatre premiers furent de véritables désastres, marqués par le fanatisme idéologique et les excès de Mao. Le deuxième plan (1958-1962) fut caractérisé par le catastrophique Grand Bond en avant, tandis que le quatrième (1971-1975) fut façonné par la désastreuse Révolution culturelle.
Ce n’est qu’avec le cinquième plan (1976-1980), qui initia les réformes post-maoïstes de Deng Xiaoping et ouvrit l’économie, que le processus de planification devint plus proactif et se concentra sur la stimulation de la croissance et de la prospérité. Le neuvième plan (1996-2000) déclencha une vague de réformes visant à restructurer en profondeur les entreprises d’État. Les 11ème (2006-2010) et 12ème (2011-2015) plans quinquennaux ont jeté les bases de la stratégie chinoise de rééquilibrage axée sur la consommation, un point inachevé que beaucoup espèrent voir affiné dans le prochain 15ème plan (2026-2030).
À l’inverse, les États-Unis abhorrent la planification. C’est la « main invisible » du marché, et non les objectifs et directives gouvernementaux, qui répartit les ressources limitées du pays. En théorie, les responsables des politiques monétaires et budgétaires peuvent orienter et intervenir dans l’économie américaine, grâce à l’interaction entre le pouvoir exécutif et le Congrès en matière de budget fédéral. Mais en pratique, ce processus est quasiment paralysé par une polarisation politique croissante.
Au cours des trente dernières années, les luttes partisanes autour des coupes budgétaires (sous Clinton), de la réforme de la santé (sous Obama) et du mur frontalier (durant le premier mandat de Trump) ont provoqué une série de paralysies de l’administration. À présent, un autre combat se profile à l’horizon concernant les réductions de dépenses prévues par la loi «One Big Beautiful Bill Act» et les milliers de milliards de dollars que ses réductions d’impôts ajouteront au déficit.
La politique industrielle brouille la frontière entre la planification centrale à la chinoise et la main invisible. En Chine, elle s’inscrit dans le prolongement logique d’une stratégie à long terme et a récemment intégré le programme «Made in China 2025», le plan d’action «Internet Plus», le plan de développement de l’intelligence artificielle de nouvelle génération et le récent plan «IA Plus». À l’inverse, la politique industrielle américaine est réactive : elle vise à contrer les pratiques concurrentielles prétendument déloyales d’autres pays dans des secteurs que les responsables politiques américains jugent prioritaires.
L’approche transactionnelle et axée sur les accords menée par Trump a amené nombre d’observateurs à se demander s’il n’est pas devenu un capitaliste d’État. Après tout, il est intervenu en faveur d’Intel, d’US Steel et du fabricant de terres rares MP Materials ; il a négocié une part des ventes de puces Nvidia et AMD à la Chine ; et il a accordé des exemptions tarifaires avantageuses à Apple et TSMC. D’une certaine manière, ces initiatives s’inscrivent dans la continuité des politiques industrielles de son prédécesseur, Joe Biden, qui comprenaient un soutien direct aux infrastructures, aux semi-conducteurs et aux technologies d’énergies vertes. L’approche de Trump est moins stratégique et davantage axée sur l’ingérence directe dans les processus décisionnels des entreprises.
Trump et Biden n’ont pas été les premiers présidents américains à adopter une politique industrielle. En 1961, un mois après le premier vol spatial habité soviétique, John F. Kennedy fixa l’objectif d’envoyer un homme sur la Lune avant la fin de la décennie, objectif atteint par les États-Unis. Le département de la Défense américain créa la DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency), un mécanisme interne de politique industrielle destiné à soutenir la recherche de pointe ayant mené à des technologies transformatrices, telles qu’Internet, les semi-conducteurs, l’énergie nucléaire, les matériaux avancés et le GPS.
La Chine et les États-Unis sont loin d’être les seuls à s’appuyer sur une politique industrielle. Après la Seconde Guerre mondiale, le Japon a adopté le modèle d’un «État développementaliste planifié». La France a opté pour la planification indicative, et le miracle économique ouest-allemand a été en partie alimenté par une politique industrielle visant à soutenir les petites et moyennes entreprises.
Mais les actions de l’Occident, y compris les politiques industrielles japonaises antérieures, ne peuvent rivaliser avec l’approche stratégique et globale de la Chine, qui mobilise l’ensemble des pouvoirs publics et se distingue nettement de la Chine. Le gouvernement chinois s’appuie sur l’épargne intérieure excédentaire du pays pour cibler les industries d’avenir, tout en mobilisant pleinement les ressources de la Commission nationale du développement et de la réforme (CNDR), des entreprises publiques, des banques publiques et des fonds d’investissement publics.
Les interventions ponctuelles de Trump non seulement manquent de stratégie globale, mais leur portée sera limitée par une économie américaine en manque d’épargne intérieure et de plus en plus alourdie par d’importants déficits budgétaires fédéraux. De plus, dans un contexte de sinophobie galopante, un fort rejet, partagé par les deux partis, de tout ce qui ressemble au socialisme de marché à la chinoise est manifeste.
Malgré tous les discours sur l’entrée des États-Unis dans un nouvel âge d’or, la politique économique de Trump ne contribuera guère à améliorer la compétitivité américaine à long terme. En réalité, les coupes budgétaires proposées par l’administration pour la recherche fondamentale risquent de compromettre les capacités d’innovation des États-Unis.
L’approche de Trump en matière de gouvernance – qui privilégie l’élaboration des politiques par décret plutôt que par voie législative – reflète une dérive autoritaire du pouvoir exécutif, rappelant les plans quinquennaux chaotiques de l’ère maoïste. De même que ces erreurs ont conduit à la Révolution culturelle en Chine, nombreux sont ceux (dont moi) qui estiment qu’il y a lieu de craindre des troubles comparables aux États-Unis.
Stephen S. Roach, professeur à l’Université Yale et ancien président de Morgan Stanley Asia, est l’auteur de *Unbalanced: The Codependency of America and China* (Yale University Press, 2014) et de *Accidental Conflict: America, China, and the Clash of False Narratives* (Yale University Press, 2022).
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