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La Chine est engagée dans le multilatéralisme, par Xizhou Zhou

De notre partenaire Project Syndicate – Ces dernières années, le rôle de premier plan joué par la Chine dans la création de nouvelles institutions multilatérales – notamment l’Organisation de coopération de Shanghai, la Banque asiatique d’investissement en infrastructures (BAII) et la nouvelle banque de développement – a fait craindre que le gouvernement ne cherche à renverser l’ordre mondial existant. Cette interprétation passe à côté d’un point crucial : la Chine a énormément bénéficié et continue de participer activement à cet ordre et même de le défendre avec ardeur.

La Chine n’a pas participé à la formulation des règles et structures multilatérales en vigueur à l’heure actuelle, mais elle les a généralement respectées. Pour pouvoir accéder à l’Organisation mondiale du commerce en décembre 2001, par exemple, la Chine a adhéré à une multitude de règles et a assoupli ou éliminé plus de 7 000 droits de douane, contingents et autres obstacles au commerce.

Le sacrifice en valait la peine. L’adhésion à l’OMC ne protégeait pas seulement les intérêts de la Chine dans les relations commerciales internationales; il a également créé des opportunités commerciales et de nouveaux marchés, et a contribué à améliorer sensiblement le niveau de vie de centaines de millions de personnes. Sans le système commercial mondial fondé sur des règles, la Chine ne serait pas devenue la superpuissance qu’elle est aujourd’hui.

Le gouvernement est bien conscient de cela. C’est pourquoi il a participé aux négociations en vue de protéger l’Organe d’appel de l’OMC, à la suite de l’insistance du gouvernement du président américain Donald Trump sur le blocage de la nomination des juges d’appel. Ainsi, Donald Trump affirme que le mécanisme de règlement des différends de l’organisme désavantage les États-Unis, même si son bilan est supérieur à celui de la plupart des autres pays qui ont utilisé ce mécanisme.

L’essor économique de la Chine a fait ressortir la nécessité de coopérer dans de nombreux autres domaines, y compris l’énergie. Le secteur de l’énergie n’était pas préparé au boom qui a suivi l’adhésion de l’OMC au début des années 2000; il y avait donc trop peu de centrales électriques pour répondre à la demande croissante de nouvelles usines. De nombreuses entreprises ont été obligées de faire fonctionner leurs propres groupes électrogènes alimentés au diesel importé, ce qui a contribué à la hausse des prix mondiaux du pétrole.

L’influence retrouvée de la Chine sur les marchés mondiaux de l’énergie a attiré l’attention de l’Agence internationale de l’énergie (IAE), créée après la crise pétrolière de 1973, afin de prévenir les ruptures d’approvisionnement. L’AIE, créée par les pays industrialisés sous les auspices de l’OCDE, n’a pas réellement d’influence sur la Chine, qui n’est pas membre de l’OCDE. Mais, reconnaissant l’importance de la stabilité des marchés mondiaux de l’énergie, la Chine a commencé à communiquer régulièrement avec l’organisation basée à Paris.

En 2015, quelques mois seulement après la première visite officielle du directeur exécutif de l’AIE, Fatih Birol, le pays est devenu l’un des premiers à activer le statut d’association avec l’Agence, afin de faciliter une coopération plus étroite. L’année suivante, l’AIE a nommé un responsable chinois de l’énergie en tant que conseiller spécial auprès de Birol.

À mesure que la consommation d’énergie de la Chine augmentait, son empreinte carbone et son rôle dans la gouvernance mondiale en matière de climat se développaient. La Chine avait déjà signé les Conventions de Rio de 1992 sur la biodiversité, la désertification et le changement climatique, ainsi que le Protocole de Kyoto de 1997, qui fixait des objectifs contraignants en matière de réduction des émissions. Mais il a renforcé son leadership climatique en 2014, en collaborant avec l’administration du président américain Barack Obama, afin de produire une déclaration commune sur le changement climatique.

Cette déclaration des deux plus grandes économies mondiales a donné l’élan nécessaire aux négociations qui ont abouti à l’accord de Paris sur le climat de 2015. Lorsque Trump a annoncé son intention de retirer les États-Unis de l’accord, le président chinois Xi Jinping a promis de le protéger. Aujourd’hui, la Chine est l’une des rares grandes économies en passe d’atteindre ses objectifs de réduction des émissions.

Pourtant, alors même que la Chine s’est imposée comme une puissance mondiale émergente et un défenseur enthousiaste du multilatéralisme, les institutions existantes n’ont souvent pas réussi à lui donner tout son sens. Au Fonds monétaire international, par exemple, les réformes visant à faire en sorte que les quotas et le pouvoir de vote reflètent mieux l’influence croissante des économies émergentes telles que la Chine ont été approuvées en 2010, mais ne sont entrées en vigueur qu’en 2016. Et elles ne sont toujours pas suffisantes.

Selon la Chine, le fait de ne pas s’ajuster à l’influence croissante des économies émergentes et en développement compromet la légitimité des institutions internationales. Pour uniformiser les règles du jeu, elle a lancé en 2014 AIIB, un prêteur multilatéral dans lequel la Chine détient beaucoup plus d’influence qu’elle ne le fait au FMI ou à la Banque mondiale.

Mais même cette démarche ne consistait pas à abandonner, et encore moins à renverser l’ordre mondial. Les systèmes de gestion et de gouvernance de l’AIIB reflètent étroitement ceux des institutions existantes, de même que ses politiques d’investissement. Cela n’est pas surprenant, étant donné que nombre de ses hauts fonctionnaires ont occupé des postes de haut niveau dans d’autres banques de développement, notamment la Banque mondiale. Dans certains domaines, tels que le charbon, les règles de l’AIIB sont encore plus strictes.

En outre, loin de contrarier les institutions multilatérales existantes, l’AIIB a coopéré avec elles. En 2016, la Banque mondiale et l’AIIB ont signé un accord-cadre de cofinancement pour des projets d’investissement. un an plus tard, ils ont signé un mémorandum d’accord visant à renforcer la coopération et le partage des connaissances. Le FMI a également exprimé sa volonté de collaborer avec l’AIIB.

Cela ne veut pas dire que la Chine ne contestera jamais les règles ni les structures multilatérales. Au contraire, s’agissant des «intérêts fondamentaux» de la Chine – en d’autres termes, de l’intégrité territoriale -, ses dirigeants se sont révélés inflexibles. Cela n’était nulle part plus évident que dans le rejet par la Chine d’un jugement rendu en 2016 par la Cour permanente d’arbitrage de La Haye, qui a nié la base légale du pays pour revendiquer des droits historiques sur la mer de Chine méridionale.

Mais de tels cas sont l’exception et non la règle. Après tout, même les États-Unis ont ignoré le verdict d’une cour internationale. En 1986, la Cour internationale de justice, basée à La Haye, a déclaré que les États-Unis avaient violé le droit international et violé la souveraineté du Nicaragua en aidant les rebelles anti-gouvernementaux Contra. Les États-Unis ont rejeté le verdict, déclarant qu’ils ne tiendraient pas compte de toute procédure ultérieure.

Comme l’a écrit l’ambassadeur He Yafei, ancien vice-ministre chinois des Affaires étrangères en 2017, la Chine n’a «ni envie ni intérêt de renverser le système de gouvernance mondial existant». En définitive, participer à ce système est dans l’intérêt de la Chine – et de ses dirigeants sachez le.

Cet article fait partie d’une initiative conjointe des projets Körber-Stiftung et Conférence de sécurité de Munich sur l’avenir du multilatéralisme, les meilleures pratiques multilatérales et les perspectives régionales en matière de coopération multilatérale. À partir du 19 septembre, l’intégralité du projet sera disponible au téléchargement sur www.munich-young-leaders.org.

Xizhou Zhou est directeur général d’IHS Markit et dirige les activités mondiales du groupe dans les domaines de l’énergie et des énergies renouvelables.
Project Syndicate, 2019. www.project-syndicate.org

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