De Project Syndicate, par Yuen Yuen Ang – Intervenir ou ne pas intervenir. Cela a été un débat central sur le rôle de l’État dans l’économie au moins depuis le XVIIIe siècle.
Au cours des 40 dernières années, les États-Unis et d’autres démocraties libérales occidentales ont défendu les marchés libres, le libre-échange et un rôle limité pour le gouvernement – une position connue sous le nom de néolibéralisme ou «fondamentalisme du marché».
Pour certains commentateurs , l’adoption récente du « CHIPS and Science Act et de l’Inflation Reduction Act« , les deux politiques industrielles phares du président américain Joe Biden, marque la fin du néolibéralisme et la réémergence de l’interventionnisme comme paradigme dominant.
Mais c’est une fausse dichotomie. Les gouvernements ne sont pas limités à un choix binaire entre le laissez-faire et la planification descendante. Une troisième option, longtemps négligée par les décideurs politiques et les économistes, consiste pour les gouvernements à diriger des processus ascendants d’improvisation et de créativité, semblables au rôle d’un chef d’orchestre. On peut en trouver de nombreux exemples en Chine et aux États-Unis.
Le néolibéralisme est devenu le paradigme dominant de l’élaboration des politiques en Occident dans les années 1980. Sous le président Ronald Reagan, les États-Unis ont poursuivi la déréglementation, réduit les impôts et réduit les programmes d’aide sociale. L’intervention du gouvernement, pensait-on, conduit inévitablement à des distorsions politiques, à une dépendance vis-à-vis de l’aide de l’État et à la corruption. Comme Reagan l’a si bien dit dans son premier discours inaugural, « le gouvernement n’est pas la solution à notre problème ; le gouvernement est le problème ».
Peu de temps après, le néolibéralisme est devenu mondial. Dans le cadre du Consensus de Washington , un terme inventé par l’économiste John Williamson en 1989, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, dominés par les États-Unis, ont fait pression sur les pays en développement pour qu’ils adoptent la déréglementation, la privatisation et le libre-échange.
Une prescription politique privilégiée par les décideurs et les économistes était la «sécurisation des droits de propriété», qui a engendré une industrie artisanale d’études montrant le lien entre ces droits et la croissance économique. L’implication était que tout ce qu’il fallait pour que les pays prospèrent était de laisser les marchés aux entrepreneurs privés. L’intervention de l’État était inutile, sinon carrément nuisible.
Mais tous les pays en développement n’ont pas suivi. Au mépris des prescriptions occidentales, le Japon et les quatre «tigres asiatiques» – Hong Kong, Singapour, la Corée du Sud et Taïwan – ont opté pour une intervention gouvernementale massive. En élaborant des plans à long terme, en investissant dans les infrastructures publiques et en sélectionnant et en promouvant des industries potentiellement prospères avec des politiques favorables, tous ont atteint une croissance économique extraordinaire entre les années 1960 et les années 1990. Les partisans du modèle sous-jacent au «Miracle de l’Asie de l’Est» ont critiqué le Consensus de Washington pour avoir ignoré le rôle indispensable des gouvernements dans les économies en développement tardif.
Le pendule idéologique a oscillé depuis lors. Les néolibéraux ont brièvement eu le dessus après la crise financière asiatique de 1997, largement imputée à l’intervention de l’État. Mais le vent a commencé à tourner après la crise financière de 2008. Face à la montée des inégalités, à la pandémie de COVID-19 et à la concurrence de la Chine, un nombre croissant de politiciens et de conseillers soutiennent que l’Occident devrait suivre les traces de l’Asie et adopter des politiques industrielles .
Ce qui manque au débat, c’est la troisième voie, que j’appelle «l’improvisation dirigée». Comme je le raconte dans mon livre Comment la Chine a échappé au piège de la pauvreté, les réformes économiques de la Chine entre les années 1980 et 2012 illustrent ce rôle hybride. Diriger implique de coordonner et de motiver un réseau décentralisé d’acteurs créatifs, de découvrir mais pas de prédéterminer les résultats réussis, et de faire largement usage de l’expérimentation et de la rétroaction ascendante.
Le boom économique de la Chine est souvent attribué à une planification descendante par un gouvernement fort. Mais si l’autoritarisme et la planification centrale étaient la réponse, la Chine aurait prospéré sous Mao Zedong. Lorsque Deng Xiaoping a succédé à Mao en 1978, il a tranquillement révolutionné la Chine. Le gouvernement central est passé de dictateur à directeur, articulant des objectifs nationaux clairs et établissant des incitations et des règles appropriées, mais donnant également aux gouvernements infranationaux les moyens d’improviser des stratégies de développement en fonction des conditions et des besoins locaux.
Reflétant le pragmatisme de Deng Xiaoping, le système chinois était un mélange d’éléments multiples (parfois contradictoires), y compris le développementalisme à l’asiatique et la libéralisation à l’occidentale. L’ordre sous-jacent était la combinaison apparemment paradoxale de la direction et de l’improvisation. Comme le dit un dicton chinois, le gouvernement central prépare le terrain et les gouvernements locaux jouent la pièce.
Le résultat a été une diversité de «modèles chinois» régionaux opérant simultanément au sein du système chinois plus large. Par exemple, alors que les provinces du Zhejiang et du Jiangsu sont toutes deux des puissances industrielles, le secteur privé joue un rôle plus important dans l’économie du Zhejiang, tandis que le Jiangsu s’appuie sur un modèle plus interventionniste.
Le rôle du gouvernement américain dans le soutien à l’innovation, que les sociologues Fred Block et Matthew Keller ont appelé «décentralisation coordonnée», est un autre exemple d’improvisation dirigée. Au milieu du XXe siècle, les États-Unis ont favorisé un réseau décentralisé d’inventeurs, d’entreprises, d’universités et de laboratoires engagés dans la recherche scientifique de pointe. Il ne les a ni laissés à eux-mêmes ni leur a dit quoi faire.
Au lieu de cela, il a coordonné le partage des connaissances, aidé à identifier les opportunités de commercialisation des découvertes et fourni un financement de démarrage, tout cela a créé les conditions de ce que nous appelons maintenant la révolution des technologies de l’information et de la communication. Mais ce succès est à peine connu du public, car, comme l’ont expliqué Block et Keller, il «ne cadre pas avec les prétentions du fondamentalisme du marché».
La capacité des gouvernements à diriger les processus créatifs est plus critique aux stades de développement axés sur l’innovation qu’aux premiers stades de l’industrialisation de masse. À mesure qu’une économie devient plus complexe et technologiquement avancée, il devient plus difficile, voire impossible, pour les gouvernements de choisir les gagnants. L’innovation, après tout, est intrinsèquement incertaine. Dans les années 1990, par exemple, peu de gens auraient pensé qu’un libraire en ligne deviendrait un jour le détaillant mondial dominant.
Les décideurs hésitent à parler de créativité. Ils préfèrent parler de marchés ou de projets plutôt que de reconnaître que l’innovation est nécessairement un processus créatif aux résultats incertains. Mais si les gouvernements ne peuvent pas contrôler ce processus, ils peuvent le diriger et l’influencer. Pour ce faire, les décideurs politiques doivent d’abord abandonner la fausse dichotomie entre néolibéralisme et interventionnisme.
Yuen Yuen Ang, titulaire de la chaire d’économie politique à l’Université Johns Hopkins, est l’auteur de How China Escaped the Poverty Trap (Cornell University Press, 2016) et China’s Gilded Age (Cambridge University Press, 2020).
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